Discurso presidente: Desafíos de la democracia en América Latina. Visita de Estado a Guatemala. Parte II

 

 

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Discurso del Presidente de la República de Costa Rica a la Universidad de San Carlos de Guatemala, en ocasión de la Visita de Estado Presidencial a la República de Guatemala


Febrero, 2016

 

Varias son las razones que podrían explicar este estado de cosas, pero voy a referirme a cinco que a mi juicio resultan especialmente relevantes al respecto. No las menciono en orden de prioridad.

1.    La debilidad institucional, descoordinación y deficiente capacidad operativa del SICA, sus órganos y entidades especializadas.

Pese a que la institucionalidad del SICA es muy compleja, amplia y buena parte de ella de larga data (su origen se remonta al período 1958-1961), su debilidad es manifiesta.  Esa debilidad es política en primer lugar, pues los Estados miembros de la ODECA primero, y del SICA después, han sido muy renuentes para dotarla de potestades supranacionales. La negativa de otorgarle tales capacidades le impide emitir resoluciones vinculantes y ello, a su vez, convierte a sus procesos de toma de decisiones en actos meramente simbólicos, la mayoría de los cuales sólo son aplicados de forma voluntaria y por lo tanto asimétrica.

El asunto es grave en lo que toca a las instancias ejecutivas del Sistema (especialmente la Secretaría General y las secretarías y consejos sectoriales), pero lo es aún más cuando se trata de órganos como el Parlamento Centroamericano o la Corte Centroamericana de Justicia en lo que toca a aquellos Estados que forman parte del Sistema, pero que no han ratificado los protocolos fundacionales de dichas instituciones.

Pero la debilidad institucional también se manifiesta en los ámbitos financiero, administrativo y de coordinación sistémica.  En lo que toca a lo financiero, la baja aportación de recursos de los países miembros ha obligado a las instituciones a buscar fondos para sus proyectos en el ámbito externo, incluyendo en el sector privado. 

Esta circunstancia no sería grave si existiera un equilibrio entre los fondos propios y los de fuera del Sistema, sin embargo no existiendo los primeros el resultado ha sido la adopción de agendas manifiestamente prioritarias para los actores externos, relegando en muchas ocasiones aquellas más cercanas a los intereses de los países centroamericanos propiamente dichos.

La Secretaría General del SICA, por su parte, no ha sido capaz de cumplir a plenitud su función coordinadora y dinamizadora del conjunto del Sistema. Esto es el resultado de la renuencia de los Estados de conferirle la autonomía deseable para que pueda asumir tan importante rol. Sin embargo este fenómeno también tiene que ver con la timidez de algunos de sus titulares quienes, conscientes de la resistencia de los Estados a mirar al Secretario o Secretaria como una suerte de “presidente regional”, optan por mantener un bajo perfil que termina conspirando contra la requerida versatilidad del cargo.

A ello se suma la relativa autonomía de las secretarías y otras entidades especializadas del Sistema, muchas de las cuales gozan de niveles de autonomía funcional y financiera mayores que las de la propia Secretaría General. 

Semejante condición les permite asumir papeles de protagonismo institucional que con frecuencia ponen en entredicho la armonía de las políticas regionales, haciendo que éstas luzcan descoordinadas y difusas.

2.    La poca efectividad de conducción, construcción de consensos y seguimiento de acuerdos.

El SICA funciona a partir de acuerdos que se toman en lo fundamental, en dos niveles políticos: el de los consejos ministeriales y el de la reunión de presidentes, presidentas y jefes de Estado.  Tales acuerdos, de la más diversa naturaleza, aunque no son de acatamiento obligatorio por ninguna de las partes, parten del supuesto que serán acogidos y puestos en ejecución en un espíritu de buena fe.  En la práctica, sin embargo, ello sólo es posible si, además de la voluntad política requerida para su concreción, existe un mecanismo de seguimiento que permita garantizar su aplicación en los plazos definidos para ello.

En la actualidad el SICA tiene un acumulado de varios miles de estos acuerdos sin ejecutar, ejecutados sólo de manera parcial, o sin información sobre su estado.

Evidentemente esta es una situación indeseable que no debería existir si funcionaran debidamente las instancias llamadas a conducir el proceso, a saber, la Secretaría General, la Presidencia Pro-Témpore las secretarías sectoriales y otras instancias especializadas. Este es un asunto de importancia medular.  Si los acuerdos regionales no se cumplen o se cumplen solo a medias, la credibilidad de todos el Sistema se pone a prueba.  Y más aún, se produce un fuerte cuestionamiento a la propia razón de ser de éste.

En efecto, si los Estados parte toman decisiones para incidir sobre temas centrales de la agenda centroamericana, tales acuerdos no se concretan y nada sucede en la realidad del área, ¿cómo se puede justificar la existencia de un Sistema cuyas resoluciones carecen de toda relevancia o cuyos Estados no los acatan?

Lo anterior se ve complicado aún más por la “regla del consenso” adoptada por los Estados miembros del SICA. Este mecanismo, de uso corriente en las instancias multilaterales, constituye un factor que supuestamente coadyuva a alcanzar niveles superiores de cumplimiento en el tanto adopta una perspectiva inclusiva, respetuosa de la diversidad y del derecho al disenso.

Desde hace varios años a esta parte, sin embargo, el consenso ha empezado a utilizarse como veto para impedir que se acoja la voluntad mayoritaria del conjunto de actores del SICA.  Semejante situación contraviene el espíritu fraternal y de buena fe que debe prevalecer en el foro y, más aún, se ha convertido en un irritante en las relaciones entre algunos de sus Estados parte.

Finalmente se debe señalar que la Presidencia Pro-Témpore del SICA se traslada de titular cada seis meses. Esta práctica, originalmente concebida para dar participación a toda la membresía y mayor gobernabilidad al Sistema, se ha convertido en un factor disociador cuando el país encargado de liderar la PPT no es capaz por falta de tiempo, liderazgo o prioridad de dar seguimiento la agenda regional.  Este problema se ve agudizado, además, por la tendencia de cada PPT de asumir y promover una “agenda con énfasis propio”, la cual posterga todavía más la adoptada regionalmente.

3.    Asimetrías estructurales.

Centroamérica es una región marcada por profundas diferencias estructurales entre los Estados que la componen.  Estas diferencias, que se evidencian en los Índices de Desarrollo Humano y otras fuentes estadísticas (Latinobarómetro, OCDE, Foro Económico Mundial, BID, Banco Mundial), no son en sí mismas un impedimento para la integración regional.  Todo lo contrario. No obstante ello, siendo uno de los objetivos principales de ésta la eliminación gradual de las asimetrías entre las partes, la ausencia de recursos financieros para lograrlo constituye un serio impedimento para el éxito del proceso.

En la experiencia europea, por ejemplo, el eje franco-alemán resultó fundamental para generar el “jaloneo” de las demás economías por medio de fondos de compensación.  Diseñados para convertirse en plataformas de equidad que permitieran a los miembros más atrasados de la entonces Comunidad Económica Europea “alcanzar” progresivamente a los más adelantados, tales recursos resultaron esenciales para construir infraestructuras, reformar los sistemas de educación media y superior, armonizar los regímenes regulatorios, fiscales y de seguridad social, promover la investigación y el desarrollo, fortalecer las instituciones democráticas, mejorar las prácticas administrativas, establecimiento de políticas de igualdad de género, etc.

El resultado final de este esfuerzo, sumado al régimen de moneda única y las políticas de plena movilidad intra europea (Shengen), fue la incorporación en pocos años de países como España, Irlanda, Italia y Grecia (y posteriormente algunos de Europa Central y Oriental), a las mejores prácticas y los estándares económicos de los socios de mayor desarrollo relativo.

Centroamérica no disfruta de semejantes condiciones y más bien se ve cautiva por asimetrías intra e inter regionales que se han incrementado con los años. Esta realidad ha vuelto aún más difícil la tarea integradora, pues a falta de fondos de compensación o equivalentes, la región se ha escindido en sub-bloques de muy diferente desarrollo económico, social, político e institucional los cuales conviven en un mismo espacio geopolítico, incapaces de armonizar sus políticas públicas a partir de parámetros más o menos homogéneos.

En ese contexto, Centroamérica padece de una serie de disfunciones que pesan gravemente sobre la posibilidad de alcanzar una integración más eficaz y perfecta. 

Son problemáticas que van desde la prohibición expresa de muchas legislaciones nacionales de utilizar los recursos públicos en el territorio de otros Estados (con el fin, por ejemplo, de implementar campañas de salud transfronteriza), pasando por las marcadamente rigurosas políticas migratorias, hasta las onerosas medidas aduanales y fiscales que se erigen como barreras infranqueables para muchas actividades comerciales.

4.    Caducidad del Protocolo de Tegucigalpa.

Resulta más que evidente que el principal instrumento del Sistema de Integración, la piedra angular sobre la que éste descansa, el Protocolo de Tegucigalpa, está ya superado por los acontecimientos y por la historia regional.  Por razones obvias no todo el Protocolo requiere de reformas profundas, pero una buena parte de él sí se encuentra desactualizada y sus principales disposiciones ya no reflejan los signos de los tiempos.  Para empezar, la integración de seis naciones que dio paso al Protocolo se ha convertido en una de ocho con la incorporación plena de Belice y la República Dominicana al Sistema regional. Sólo este cambio ameritaría una reconceptualización del documento, asunto que adicionalmente debe tomar en cuenta el creciente número de países observadores con que cuenta.

Sin embargo la reforma del Protocolo debería ir más allá.  En efecto, si bien la tarea es compleja y requerirá de un proceso prolongado y profundo de reflexión, se vuelve obligatorio incorporar al Protocolo los cambios derivados de los nuevos paradigmas adoptados en la región de principios de los años 1990 a esta parte.

Entre otros temas, los países centroamericanos deberían replantearse asuntos tales como la democracia, el desarrollo e incluso la modalidad de integración que buscan y que ha sido alterada, por ejemplo, por la adopción de tratados de libre comercio.

A ese respecto, el surgimiento de nuevos agrupamientos regionales tales como el ALBA, la Alianza del Pacífico o la CELAC requieren de Centroamérica perspectivas acerca de dónde y cómo se mira ubicada en la geopolítica de la segunda mitad del siglo XXI.

De igual manera deben colocarse en el debate los espacios de participación de la sociedad civil (actualmente incorporada en el Consejo Consultivo), el marco jurídico de la integración, el papel del llamado Comité Ejecutivo y los plazos de ejercicio y potestades de la PPT.

Habida cuenta de la importancia que la seguridad regional ha adquirido como resultado de las dinámicas del crimen organizado en el Istmo, y pese a la existencia del Tratado Marco de Seguridad Democrática (que también debe revisarse), resultaría conveniente incorporar este tema al texto del Protocolo de forma explícita.

Como se ve estos aspectos requieren de un proceso de discusión que va mucho más allá de pequeños ajustes normativos.  Alude a una reconsideración completa de la integración como objetivo regional tal y como los gobiernos vienen planteándolo sin éxito desde el año 2010 (Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de San Salvador).

5.    Centroamérica frente al mundo.     

Uno de los aspectos que debería formar parte de la lógica de la integración es el posicionamiento de Centroamérica frente a la agenda internacional. Valga decir, la búsqueda de entendimientos armónicos de cara a los temas más acuciantes de las relaciones internacionales, tanto globales como regionales. Esta obligación no es menor; parte del reconocimiento de Centroamérica como una región especialmente vulnerable cuyos intereses se ven mejor servidos en el marco de visiones homogéneas de asuntos tan centrales como los relativos a seguridad (crimen organizado, terrorismo, migraciones), salud (pandemias), ambiente (desastres, cambio climático, protección de áreas de conservación), económicos y comerciales (acuerdos de libre comercio, facilitación comercial, etc.)

Desafortunadamente ha resultado muy difícil lograr consensos regionales en estos temas y más todavía, definir posiciones comunes en muchos de esos temas. Esta circunstancia es el resultado de los niveles diferenciados de desarrollo relativo de los países del área. Sin embargo también tiene que ver con la renuencia de algunos Estados parte del SICA de “conceder” parte de sus prerrogativas soberanas en un ámbito (el de las relaciones exteriores), especialmente sensible para algunos de sus jerarcas.

Un caso que ejemplifica una clara oportunidad perdida, fue el derivado de la negativa de varios países del SICA de aceptar y avanzar en una propuesta costarricense de adopción de una posición conjunta en torno al tema del cambio climático acompañados de México y Colombia.  

Semejante posibilidad hubiese permitido a varios países –como los caribeños, que tenían interés en lograr una amalgama con Centroamérica- potenciar sus propias advertencias sobre los efectos del cambio climático en los Estados ribereños e insulares localizados en ese mar.  Desgraciadamente y pese a que los presidentes emitieron una directriz favorable en ese sentido, las y los ministros de ambiente rechazaron por mayoría esta iniciativa, liquidándola en la práctica a partir de todo tipo de objeciones burocráticas.

EN CONCLUSIÓN. Tomando en cuenta todo lo anterior, ¿qué hacer?

Pienso que se presenta una oportunidad única a los Presidentes y Jefe de Gobierno de los países del SICA para dar un “golpe de timón” que devuelva fuerza y sentido de propósito al proceso de integración regional. No cabe ninguna duda, me parece, sobre la pertinencia de la integración tanto como proyecto histórico que se justifica en sí mismo, como espacio para la construcción de un espacio de interacción con la sociedad internacional.  Tampoco parecieran existir cuestionamientos significativos sobre el modelo adoptado por Centroamérica aunque podrían producirse contradicciones crecientes entre éste –denominado de integración abierta- y el predominante ahora que se están constituyendo “megabloques” comerciales entre Asia, Europa y América.

Esa acción decisiva debería conllevar la adopción de una agenda acotada de temas en los que se pueda avanzar con rapidez, superando las inercias de los últimos diez años. Valga decir, demostrar con acciones muy concretas, susceptibles de ser implementadas en un breve plazo, la voluntad de los Gobiernos centroamericanos de avanzar sin más dilaciones hacia el horizonte de progreso humano y crecimiento económico definidos en el Protocolo de Tegucigalpa.

Y es precisamente ahí, en ese mismo Protocolo, en donde se debería producir una de las principales y más urgentes acciones con el fin de iniciar el proceso de su reforma.  En efecto, si algo necesita el Sistema regional es el refrescamiento, actualización y relanzamiento de la integración con miras a la segunda mitad del siglo XXI. Ello, aun sabiendo que tal esfuerzo no se agotará en un acto y que, por lo tanto, deberá convertirse en el hilo conductor de los esfuerzos gubernamentales a lo largo de varios años.

Creo a este respecto que Centroamérica cuenta con suficientes recursos propios para acometer este desafío. No lo afirmo con arrogancia ni por creer que nuestros Estados están por encima de otros, como los europeos, que cuentan con una larga experiencia en temas relativos a la integración. 

Sin embargo sí estoy convencido que el ejercicio de “refundación” del SICA no puede ni debe ser mediatizada por terceros actores. Las sugerencias de mejora, todas ellas, siempre serán valiosas y deben recibirse con gratitud. Sin embargo han de ser los propios Estados parte del Protocolo quienes deberán asegurarse del contenido de la reforma y sus impactos en las sociedades del Istmo y en la República Dominicana.

Se requiere también una reconsideración de los liderazgos tutelares en las instancias de toma de decisiones del Sistema. Hasta el momento quienes han ocupado esos cargos han sido funcionarias o funcionarios de planta, técnicos o algunos ex cancilleres, personas todas muy honorables pero no siempre dispuestas a la dedicación extraordinaria que dichos cargos conllevan o poseedores de la visión y liderazgo requeridos para “moverlos de lugar”.

Esto lo digo con todo respeto,  de cara a la próxima sustitución de la Secretaría General pero también en lo que toca a varas entidades del Sistema. En este sentido, me parece que los Estados parte deben asumir un compromiso doble frente –al menos- el próximo Secretario o Secretaria General del SICA.  En lo político, dotarle de potestades especiales para que lleve adelante el plan de reforma sistémica que los Gobiernos acuerden. En lo financiero, comprometerse a reforzar con recursos extraordinarios a la Secretaría General con ese mismo propósito.

Finalmente, estoy convencido que uno de los pilares de la nueva configuración del SICA tiene que estar vinculado a los temas más acuciantes de la agenda internacional.  En particular aquellos generalmente denominados “emergentes”, a saber: cambio climático y desastres, pandemias, crimen organizado y terrorismo.  Aquí el margen de acción para Centroamérica es muy importante y su capacidad de incidencia significativa.

En particular, y a propósito de la adopción de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas, la región entera, incluyendo en lo posible a México y Colombia pero también a los países insulares del Caribe Oriental y las Antillas, debería asumir como responsabilidad propia la construcción de posiciones armónicas en temas de pertinencia general. Y, además, hacerlo teniendo como objetivo particular el mejoramiento de las condiciones de las poblaciones mayormente vulnerables: mujeres, niñas, niños y adolescentes, adultos mayores, indígenas y afrodescendientes.

Esto último no es asunto menor.  Uno de los temas más postergados en el proceso de integración centroamericano es el social. 

Si bien existe un Tratado de Integración Social suscrito desde 1995, la agenda social no ha contado con apoyo importante de los Estados.  Si bien en un sentido estricto el principal responsable de atender los asuntos sociales (políticas públicas destinadas a subsanar las necesidades básicas de la población) es el Estado Nación, lo cierto es que algunas de esas tareas requieren de un “segundo piso” regional. 

Lo digo por cuanto asuntos tales como las políticas de movilidad intrarregional,  los procesos de acreditación académica, los mecanismos para el fomento de la competitividad, las políticas de lucha contra enfermedades transmisibles y pandemias, etc., dependen en buena medida de la capacidad del Sistema en su conjunto de contar con grados armónicos de desarrollo.

Señoras y señores:

Amigas y amigos todos:

Inicié estas reflexiones aludiendo a mi viejo profesor Ralph Lee Woodward cuando decía que Centroamérica es una “Nación dividida”.  Ahora las termino diciendo que no tiene por qué seguir siéndolo. 

Casi doscientos años después de nuestra independencia, la Centroamérica de entonces se ha transformado.  La que era un bloque administrativo y político disperso, fracturado por la guerra civil, es hoy una vibrante comunidad de naciones soberanas que cuentan con un Sistema de integración regional que podría restituir, en nuevos términos, la unidad perdida en 1821.

No estoy convocando la visión morazánica de otrora.  Hoy no caben las aspiraciones unionistas de entonces basadas en visiones militaristas y anexionistas que poco aportarían en un mundo como el actual, dominado por las fuerzas de la globalización, la innovación y el cambio tecnológico acelerado.  Tampoco me refiero a lo que algunos han dado en llamar la “gran Patria centroamericana”, un concepto más retórico que viable para convocar a la Centroamérica necesaria.

Cuando apelo a restituir la unidad perdida en 1821 lo hago en un sentido más bien figurativo. Es decir, en la lógica de recuperar unidad en la diversidad y sobre todo, lograrla a partir de un SICA reconstituido y fortalecido. Creo que ello es enteramente posible y aún más deseable en el tanto nuestros países sólo lograrán encontrar un lugar relevante en la Comunidad Internacional de la segunda mitad del siglo XXI, si logran articular propuestas armónicas en torno a los principales temas de la agenda mundial.

En cualquier caso, no veo a la integración del futuro como un objetivo en sí mismo sino como parte de una visión que parte de un concepto muy aterrizado: la obligación de construir países en donde las personas se conviertan en los ejes articuladores de las políticas públicas nacionales y regionales. No puede haber una obligación mayor que esa: dotar a los pueblos de las condiciones a las que tienen derecho para vivir mejor, con mayores grados de bienestar económico y espiritual, en un entorno natural limpio y sostenible.

Permítaseme entonces augurar lo mejor para Centroamérica y decir, en esta Guatemala eterna que tanto admiro y quiero, que espero que tengamos la lucidez y la voluntad para alcanzar, con visión regional, el horizonte de esperanza, paz, prosperidad y felicidad a los que nuestros pueblos aspiran.

Muchas gracias